事业单位年度报告“业务指标化”改革试点

研究与探索——以南京市雨花台区为例

周明辉

一、研究背景

（一）现行事业单位管理制度规定

党的十八大以来，事业单位登记管理改革逐步推进，2014年将事业单位法人年检制度改为年度报告公示制度，进一步推动了事业单位信用体系建设。《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》规定，县级以上各级事业登记管理机构负责实施事业单位登记管理工作。县级以上各级机构编制管理机关应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理工作的监督检查。事业单位应当于每年1月1日至3月31日，向登记管理机关报送上一年度执行条例和本细则情况的年度报告，并向社会公示。事业单位对年度报告的真实性负责。事业单位报送的年度报告应当包括开展业务活动情况、资产损益情况、对条例和实施细则有关变更登记规定的执行情况、绩效和受奖惩情况、涉及诉讼情况、社会投诉情况、接受捐赠及使用情况及其他需要报告的情况。

（二）事业单位法人年度报告存在的问题

（略）

（三）雨花台区事业单机登记管理工作情况

雨花台区事业单位登记管理局为中共南京市雨花台区委机构编制委员会办公室挂牌机构，负责贯彻执行国家、省、市有关事业单位登记管理的政策法规。按照国务院《事业单位登记管理暂行条例》、中编办《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，负责全区事业单位设立登记、年度报告公开、事业单位法人变更、注销等管理工作。雨花台区现有设立登记事业单位160家（其中市垂管5家），核准登记事业单位3家。

二、国内事业单位法人年度报告改革进展

（略）

三、南京市雨花台区改革主要做法

业务指标是衡量事业单位开展活动、履行职能的量化参数，也是事业单位社会效益、经济效益的评价参数，同一主管部门所属事业单位涉及社会经济各个领域，不同类别事业单位业务指标均有不同。作为衡量事业单位公益属性发挥效益的业务指标，必须遵循事业单位的特点和运行规律。

（一）根据公益特点合理分类

雨花台区卫健系统共有事业单位12家，按照江苏省事业单位分类指导目录，根据卫健系统单位特点进行分类，共分三类：综合性医院1家，雨花医院；公共卫生单位3家，疾病预防控制中心、妇幼保健所、卫生监督所；基层卫生单位8家，雨花、西善桥、板桥、铁心桥、岱山、梅山、岱南、雨花经济开发区社区卫生服务中心。聚焦精准制定，区分同一类别不同公益属性单位分别制定业务指标，将公共卫生单位中妇保所、疾控中心、卫生监督所分类制定。同时，深入研究事业单位职能，选取既能反映行业特点又能与其职能相适应的业务指标。

（二）构建共性与个性相结合的指标体系

从历年来单位提交的年度报告中纵向分析业务开展情况，构建“共性+个性”的业务指标体系，选取部分具有行业普遍性特点及人才队伍建设作为共性指标，如：年度门诊量、共性医疗服务量、业务培训场次等。针对不同公益属性单位设置个性化指标，如：妇保所设置妇女儿童健康管理、筛查率等指标；疾控中心设置常规疾病及传染性疾病管理、检出率等指标；卫生监督所设置全区四类场所量化评分率等指标。依托绩效考核系统，从31项二级指标中选取最能反映事业单位履职情况及公益效益发挥情况的业务指标，制定可公示、可量化的业务指标项。通过调研、走访，反复征求相关单位意见，坚持“量化为主、定性为辅”原则，以公益属性为基础，模拟单位业务指标与实际运行之间的差异并进行精细化调整，制定《雨花台区卫健系统事业单位主要业务指标（试行）》。

（三）出台《工作方案》为试点工作提供政策依据。

在广泛征求相关单位意见建议的基础上，2022年1月出台《南京市雨花台区事业单位年度报告制度改革试点工作方案》（雨编办发〔2022〕3号），明确以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建业务指标体系，深化事业单位年度报告制度改革工作为抓手，逐步建立公益职能履职台账，推进事业单位信用体系建设，强化事中事后监管，改革采取分步实施，先探索建立业务指标体系再科学运用指标考核结果。区委编办联合区卫健委组成工作专班，各基层社区卫生服务中心、公立医院及公共卫生事业单位为责任部门，明确职责分工，加强沟通交流，及时研究试点工作中存在的问题和困难，形成既各司其职又通力合作的良好工作格局，确保扎实推进改革试点工作。

四、改革试点业务指标运用的实践

事业单位登记管理机关每年第一季度花费大量人力和时间来指导、监督事业单位年度报告工作，将业务指标运用到年度报告中可改变以往传统的模式。根据现有机构编制事项设置情况，综合考虑服务辖区居民数，借助业务指标横向比较，分析同类事业单位公益属性履职情况，进一步厘清业务发展脉络，为优化配置编制资源提供重要依据，特别是业务指标的横向、纵向分析是各登记管理机关及主管局的重点工作，也是年报改革的重中之重。

（一）业务指标是事业单位履职情况的衡量依据。

新成立事业单位运行及履职情况是事业单位监管的难题，通过以往查看年度报告难以新成立事业单位运行情况，雨花台区年度报告改革试点将业务指标运用后，通过指标数据可以了解某单位业务开展情况及公益属性发挥效益。如：南京市雨花台区雨花经济开发区社区卫生服务中心，2021年2月成立，4月该单位办理事业单位法人设立登记手续，至2022年5月，开展规划、装修等工作，6月正式开诊。年报改革试点指标运用后，通过指标数据可了解该单位2022年度6-12月门诊患者2.8万人次，年度体检2608人，居民健康档案建档管理3.2万人，高血压、糖尿病患者管理数2062人次，预防接种9.7万人次，0-6岁儿童、孕产妇及老年人健康管理人5123人，中医药健康服务2080次，横向对比同类型其他事业单位指标数据，该单位在住院部还未投入使用的情况下，机构运行情况良好，公益属性作用发挥初见成效。

（二）业务指标是事业单位机构编制管理的数据支撑。

随着中央《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）及《江苏省贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》的颁布，雨花台区委编办严格遵循落实《条例》，机构编制工作法制化进程迈上了新的台阶，但事业单位机构编制管理部门面对众多事业单位编制调整、人才招聘等需求往往依据上级政策及管理经验，缺乏科学、有效、可持续比对的数据支撑，事业单位业务指标能直观反映事业单位业务活动变化，尤其是将多年度指标数据对比后，机构编制部门可以从年度报告中了解单位的运行情况和工作量变化情况，为机构编制部门调整事业单位机构编制提供数据支撑和决策参考。如：雨花医院2022年度门、急诊量较2021年增加65794人次，年度手术人次增加967次，中医药服务就诊人次增加4062人，健康体检人次增加1206人，院前急救人次减少1189人，科研课题论文数增加14篇，对口支援人次增加8人。通过近两年指标数据的比对可分析2022年我区雨花医院服务辖区居民人数增加，公益属性发挥较好，产学研情况有所加强，2022年受新冠肺炎疫情影响院前急救人数骤减。机构编制部门综合考虑该医院发挥公益服务职能较好，在新冠疫情影响下主要业务量仍有所增加且对口支援人数较多，下达2022年雨花医院招聘计划20名。

（三）业务指标是事业单位信用监管的链条

探索将事业单位每年填报的业务指标贯穿于年度报告公示、机构编制管理、随机抽查、社会信用建设全过程，形成闭合监管的链条，解决了重登记轻监管的问题。特别是将事业单位填报的业务指标情况纳入年报公示信息抽查，深化“双随机、一公开”抽查的内涵，对年度报告真实性进行检验。按照事业单位法人公示信息抽查办法，双随机抽查涉及事业单位十多项内容，证书是否悬挂、办公地址是否与登记的住所一致等大部分内容在面上就可以直接核查监督，但业务活动是否符合公益性标准、是否按照核准登记的业务范围开展，在实地核查中难以辨别。为此，事业单位主要业务指标在年度报告公示信息抽查的应用解决了登记管理机关“双随机”抽查查什么的问题。例如，在公立医院年度报告公示信息抽查中，其年度报告所体现出来的床位数、门诊量、出院人数等指标，登记管理机关就可以实地调取相关文件和医院的数据系统进行比对。其数据真实性的校验纳入信用体系建设，将虚报瞒报业务指标的事业单位，列入异常名录管理，并通过信用信息平台进行联合惩戒。

                            （此文系作者2023年度创新研究课题）