完善我市城市更新部门职能运行体系
王 进
一、我市城市更新实践及发展挑战
1.我市城市更新实践的主要背景
1.1城市更新实践的阶段特点
以新中国成立为肇始，南京市城市更新主要可分为三个阶段：1949–1980年代末，重点是旧住区危房改造、旧城的市政建设及环境整治，主要采取政府主导的小规模整治模式；1990–2000年代末，重点是旧城中心区更新、创意园区改造及城中村改造等，主要是政府主导的旧改计划与私有部门主导的地产开发项目并行，以大规模改造、拆除重建为主的模式；2010年至今，围绕旧城中心区更新、产业园区升级、旧建筑活化利用及棚户区改造等，政府和私有部门采取更多样的合作方式，同时社区、公众力量开始参与，是更全面多元化的城市更新，同时强化制度化建设以呼应高质量发展诸多要求。
若将起点拉近至改革开放，则40多年以来，我市城市更新经历了从外延式扩张为主（2000年以前），到新区开发与拆除重建相结合（2001–2011年），再到城市有机更新、积极创新探索（2012年至今）三个阶段。2021年11月，我市入选住建部印发的全国第一批城市更新试点名单。
1.2城市更新实践的主要成效
近年来，我市城市更新工作有序推进，城市特色内涵不断彰显。实施多轮城市环境综合整治三年行动，美化、净化、序化、亮化城市空间，聚焦公共空间、贴近百姓生活，实现市政基础设施功能和人居环境品质有效提升，城市面貌焕然一新。推动城市空间立体高效利用，全市新增地下空间面积超3000万平方米，综合发展实力位于全国前列，新增人防工程面积846万平方米，保有量居全省第一。践行城市更新理念，推动“设施嵌入、功能融入、场景代入”式改造提升，打造喵喵街、银杏里、水木秦淮等一批主题街巷、特色街区，启动“梧桐语”小型城市客厅规划建设，丰富市民文化生活，提升城市气质。加强历史资源和文化内涵的保护挖掘，着力打造沿长江、沿城墙、沿秦淮河、沿历史街巷的城市特色空间，完成明城墙沿线、秦淮河沿岸环境整治提升，加快推进颐和路、老门东、评事街、小西湖、百子亭等历史地段保护建设，实施夫子庙、湖南路、鼓楼、新街口等城市窗口地区环境提升，彰显历史风貌与现代都市融合共生的城市之美。
2.我市城市更新有关工作架构
2.1市级议事协调机制
多年来，我市并未专设城市更新工作议事协调机构，城市更新所涉具体工作主要由相关部门依托各自所属行业领域相关机制开展。如，涉及有关土地收储需通过市规委会、土地储备与出让领导小组走相应程序流程，市规委会主要负责审议城市总体规划、控制性详细规划的编制等工作，土地储备与出让领导小组主要负责土地出让方案的审批等工作，相关土地收储和出让计划需上市政府常务会议研究审定。
我市进入全国第一批城市更新试点名单后，根据2022年3月24日《市政府办公厅关于印发南京市城市更新试点实施方案的通知》（宁政办发〔2022〕15号），成立市级城市更新工作领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，市建设、规划资源、房产等市级部门和各区政府（园区）主要领导为成员。领导小组办公室设在市建委。各区相应成立区级城市更新工作领导小组。
2.2市级部门职责分工及属地责任
城市更新工作涉及多个行政部门、事业机构及相关属地平台，各家各司其职。从行政职能和机构设置看，市规划资源局内设自然资源开发利用处（城市更新处）牵头所涉城市更新工作，制定城市更新相关政策。市建委内设房屋征收管理处承担全市国有土地房屋征收相关工作，城乡建设二处牵头协调推进城市环境整治提升类建设工作；市房产局内设物业管理处承担老旧住宅小区整治相关工作，房屋管理处负责全市危险房屋治理监管等。
从事业机构及职责任务看，市土地储备中心为市政府直属副局级事业单位，承担统筹管理全市土地储备工作职责，业务上接受市规划资源局指导；市规划资源局所属市土地整理和集体土地征收管理中心负责全市各类土地整理项目及集体土地征收管理日常事务性工作。市建委所属市房屋征收指导中心承担全市国有土地上房屋征收与补偿的日常工作。
从我市城市更新主要工作实践看，围绕城市公共空间的环境综合整治，主要包括城市道路、重要街区、河道水体、沿河岸线、建筑立面、架空杆线、夜景亮化等整治提升，由市建委牵头、属地具体实施。围绕城市基础设施的体系完善，主要包括道路交通、环境卫生、供水排水、燃气管廊、园林绿化、人防工程等设施新改建，由市建委总牵头、各主管部门按行业组织推进，其中全局性、枢纽型、跨区域的重点项目由市级组织实施，其他项目由属地具体实施。围绕存量地块的功能优化调整，主要包括地块整备、低效用地开发、历史地段保护利用等，由市规划资源部门牵头，属地或产权单位具体实施。围绕居住片区的环境提升，主要包括老旧小区改造、棚户区改造等，由市房产局牵头、属地具体组织实施。
随着我市城市更新迈进新发展阶段，明确市建委负责统筹协调推进城市更新试点工作，并牵头组建专门机构承担日常管理工作。其他相关部门依法在各自职能范围内为城市更新提供服务并实施管理。
2.3赋权赋能情况
“十三五”以来，我市先后创新制定《关于深入推进城镇低效用地再开发工作的实施意见（试行）》《开展居住类地段城市更新的指导意见》《南京市空间要素保障创新计划和若干配套政策（2022版）》等相关政策文件40余个，为城市更新提供了重要的制度保障。2022年3月出台了《市政府办公厅关于印发南京市城市更新试点实施方案的通知》（宁政办发〔2022〕15号），这是我市城市更新领域加强制度建设顶层设计的一项关键举措，确立了今后一段时期我市深入推进城市更新相关工作的方向和指引。
2.4城区实践案例：秦淮区
秦淮区作为我市人口密度大、功能承载多、环境容量小的老城区，城市更新工作面临政策、体制、项目、资金等一系列困难和问题。近年来，秦淮区把握“一区一特色”改革契机，立足“特而精”“最南京”定位，做有温度的城市更新，完成了南京主城数量最多的老旧小区整治和棚改任务，创新了多样生长的更新模式，打造出小西湖、石榴新村等一批特色鲜明、群众认可的示范项目，探索出具有秦淮特色的城市有机更新、微更新之路，为全省乃至全国的中心城区城市更新提供了独特的“秦淮样本”。
启示1：改革肇始，体制先行。2021年，秦淮区强化统筹，明确建立区主要领导挂帅的区城市更新工作领导小组，负责相关工作的顶层设计、综合协调和督察考核。立足先试先行，成立全省首个实体化运作的区级城市更新工作领导小组办公室，负责具体谋划推动区域城市更新工作。完善工作体系，健全联席会议制度，将区级部门、街道、平台、国企等主体统一纳入组织架构。突出市区联动，主动对接市级相关部门，积极争取支持。
启示2：以人为本，转变理念。积极探索全新的、更加贴近民意的、由物及人的老城更新思路。如，谋划小西湖片区改造时，转变了自上而下、政府包揽的传统思路，政府告别完全主导权，建设方、专家、居民等多方坐下来，自下而上地协商着一起办。同时，尊重居民意见，将原先的“拆改留”转向“留改拆”，“留”摆在了优先位置，最终小西湖片区810户居民中，402户选择留下，腾出的空间引进精品民宿、餐饮、虫文馆、顾业亮大师工作室等新业态，也充分考虑了居民的意见。
启示3：找准切口，精准施策。注重将“大任务”与“小切口”相结合，凸显改革的实效性，做到有的放矢、靶向发力。主要围绕居住类地段、生产类建筑、公共类空间以及综合类片区开展试点。
启示4：政策支撑，抓好落实。注重完善政策制度配套支撑，先后出台《秦淮区“十四五”城市更新行动计划》《2022年度秦淮区城市更新计划》等，加快构建协同高效的工作运行体系，厘清区、街、社区及项目实施主体间的职责边界。及时总结经验做法，形成区域创新实践成果，发布了全国首个城市硅巷创新活力指数，形成南京首个实践成果——《秦淮硅巷高质量建设发展综合评价体系》。
3.城市更新发展面临的体制机制挑战
3.1组织体系配套机制不够完善、亟待健全
宁政办发〔2022〕15号印发后，我市城市更新议事协调机制及工作架构已初步建立。由于市区两级城市更新领导小组刚成立不久，仍存在议事规则、实施细则、考核办法等配套体系不够健全等情况，领导小组相关工作机制有待进一步完善。
城市更新工作领导小组成立后，与我市规委会、土地储备与出让领导小组等既有议事协调机制，在相关工作推进、议事程序、项目审议上存在交叉，阶段性会出现协调、衔接等方面问题。
3.2部门协同、工作联动的高效运作机制有待强化
不同部门属地对城市更新的政策目标、任务时序等缺乏整体观念，在不同语境下对城市更新工作的理解和把握仍有不同，习惯按照各自思路及原先工作惯性分头予以推进实施，极易引发城市更新工作整体目标失焦、碎片化，且部门属地平台职责分工不够明确、协同配合不够高效，市建委牵头统筹的作用发挥还有待加强。
3.3立法赋权赋能不够充分、政策保障需要夯实
我市近年来出台了若干配套政策文件，虽提供了一定的制度支撑，但多为部门条线专项操作性的制度规范，政策类型较为单一，相关政策法规、标准规范供给不足、衔接不够且不成体系，存在政策缺失、不够细化、政策打架或不适应新要求的情况，遇到问题多采取一事一议、高位协调等方式，工作实践中效率较低。面对我市城市更新新发展、新要求，相关政策顶层设计、系统谋划、衔接融合、体系完善还不够，缺乏城市更新专项立法保障，适应当前和今后一段时期工作需求的创新性政策法规仍显薄弱，既有政策动态调整不够及时，不能充分匹配工作实际。
二、对我市城市更新工作的几点思考建议
南京作为一座有着厚重底蕴和积淀的历史文化名城，必然要经历老旧、更新、再生的过程，城市更新对于我市全面建设人民满意的社会主义现代化典范城市具有重要意义。
1.强化城市更新的组织领导体系
1.1健全完善常态化的市级议事协调机制
考虑到城市更新工作需要高位统筹、顶层设计、久久为功，提升领导能级是关键一招，应加强党对城市更新工作的领导，适时建立我市城市更新工作领导小组的双组长制，即书记、市长共同担任组长，推动形成党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。
加快建立健全领导小组议事规则、实施细则、考核办法等配套制度体系，横向上做好与既有议事协调机制的有序衔接和协同联动，优化完善相关工作运行机制。结合工作实际进一步优化理顺小组内部职责分工，强化协作关系，及时调整成员单位及组成构成，吸纳各类智囊、市场主体等广泛参与，形成更强合力。
1.2进一步明确部门属地平台职责分工
1.2.1积极学习借鉴先进经验做法
认真学习借鉴深圳等城市有效做法，及时总结归纳秦淮区试点经验，对城市更新工作的政策要求、组织领导、工作体制、实施主体、推进途径、制度规范、奖惩机制等进行系统性整体分析研判，结合我市实际予以整合吸收，适时推进相关调整完善。
1.2.2适时启动相关部门所涉职能机构优化调整、加快构建协同高效的部门职能运行体系
坚持统分结合，健全多级联动、分工明确的城市更新组织体系。在城市更新工作领导小组的统筹领导下，进一步明确市建委负责统筹协调推进试点工作，指导、协调、推进、监督全市城市更新工作，结合有关部门“三定”规定和运行实际，统筹事业单位改革、综合行政执法改革等，适时研究优化调整相关工作机构及人员力量，切实推动强化日常运行及履责。
由领导小组办公室牵头梳理相关市级部门及属地平台职责分工，建立完善有关工作机制、实施模式、政策措施、技术方法和管理制度，做好相关工作任务的分解和推进落实。针对争议大、矛盾多的突出问题、关键症结，市委编办可配合市建委牵头制定相关领域专项工作职责清单，推动加快构建城市更新优化协同高效的工作职责体系。
1.2.3推动强化属地责任，积极引导市场主体及公众广泛参与
参照市级模式和秦淮区试点经验做法，明确市统筹、区为主体、镇街为基本单元。各行政区政府是组织实施本辖区城市更新工作的责任主体，应切实履行属地责任推进区域城市更新工作。及时成立区级工作领导小组，研究明确区级城市更新领导体制、组织架构、成员单位、职责任务等，认真抓好相关项目的日常管理和推进实施。镇街按照职责分工做好项目单元相关具体工作。
鼓励市场主体和公众积极参与，按照“有限干预、市场运作”的理念积极推动政企合作，加快构建多元化投融资机制，以保障公共利益为前提，引入多元利益主体协商讨论机制，借力市场行为的同时加强政府引导，如，政府可通过完善政策、规划引导、发起项目等推动市场和市民实现自主更新。
2.加快城市更新的立法赋权赋能
2.1了解掌握外地城市更新领域立法情况
城市更新是一项复杂的系统工程，立法可以为城市更新提供法治保障，为解决城市更新中的难点、堵点设定法规依据，让城市更新有法可依、有矩可循，进而提高城市更新推进效率，是破解城市发展困境的前提和基础之一。2021年11月，住房和城乡建设部发布的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》中也提到，鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。
近年来，全国多地已出台城市更新相关立法条文。《深圳经济特区城市更新条例》《上海市城市更新条例》已正式施行。《广州市城市更新条例》《北京市城市更新条例》即将公布实施。重庆、天津、郑州等市相关办法、方案也陆续出台。
从上述地方实践看，城市更新立法一再提速，目前各地出台地方条例、管理办法和指导意见等已超过200个，仍在不断创新实施模式，不断完善支持存量更新的政策举措，深入探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。
2.2推动我市相关部门梳理城市更新领域立法现状
“十三五”以来我市先后创新出台的40余个城市更新相关配套政策文件，为城市更新工作的顺利推进提供了一定的政策支撑。这些实践经验和制度政策，有必要在起草部门对照目前形势任务要求进行细致梳理、汰旧存新后，由相关牵头部门对有价值、可持续的部分通过立法的形式进一步明确和固化，为城市更新工作提供可持续的法治保障。市建委应充分发挥城市更新工作牵头部门职能作用，指导协调相关主体及时健全完善城市更新相关制度体系。
2.3提升赋权能级，尽快研究出台城市更新相关立法，建立健全配套政策体系
在我市城市更新实践支撑和既有政策的基础上，积极借鉴一线城市立法实践特别是深圳经验，加快研究制定地方性法规规章，出台我市城市更新办法或者城市更新条例，明确主要条款应覆盖城市更新类别与指引、规划与计划、实施与保障、监督管理、法律责任等内容，为城市更新工作提供顶层指导和法治保障。同时，在现行政策法规大多对应城市快速扩张阶段需求，适应目前存量更新和规划设计的还不足，需要按不同对象类型结合现实需求进行更新创设，应积极开展相关技术规范研究，探索制定城市更新数字支撑、奖励优惠、公众参与、决策咨询、考核监督等方面的配套政策。以上连同调整完善后的既有政策，共同构成我市城市更新“1个办法（或条例）+1个实施方案+N个配套政策规范”的“1+1+N”的政策体系。
综上，要积极强化既有政策的梳理和调整，研究出台我市城市更新管理办法、实施意见等政策文件，分类制定项目技术指南、工作指引等，做好相关立法和关联政策的创新、集成，不断建立健全城市更新政策“工具箱”，逐步实现动态调整、配套完善的城市更新制度体系。
3.积极发挥试点盆景引领作用，加快形成全域城市更新美丽新风景
秦淮区城市更新是老城区存量试点的成功尝试，是彰显秦淮特色且仍在持续深化的城市有机更新、微更新之路，对我市主城区城市更新工作具有重要的借鉴意义，其有效经验、成熟做法具有可复制性，可以适时向全域推广。
（此文系作者年度创新研究课题）
