完善编办内控制度体系的实践与思考
薛 东
内部控制（简称内控），是指行政事业单位为实现控制目标，通过制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内控的目标主要是：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、账务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
2017年以来，国家层面先后出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等4个指导性文件，江苏省和南京市也相应出台了一些配套制度规定，对加强内部控制作了进一步的细化深化，内控工作逐步走上规范化轨道。
2020年以来，综合处以提高机关服务管理为主线，以完善内控制度为抓手，先后对预算绩效管理制度、合同管理制度和“三重一大”事项决策程序进行补充完善，形成规章制度，持续推进机关管理制度化。市委编办连续两年内控年报评价为“优”，可以说，内控工作有进步，收到一定成效。但是，对照上级明确的“权责明确、运行有效、执行有力、管理科学”内控体系目标要求，还有不小的差距。
一、对编办目前内控体系的基本评价
1.内控的组织领导基本形成框架，但是还没有形成相应的工作机制。内控制度的顶层设计与具体操作缺乏系统性、全面性，关键领域重要环节的风险系数较大。还缺少真正结合编办的实际制定的可操作性强和实用性高的制度体系，导致在组织实施上缺少抓手。
2.内控相关制度基本建立，但是具体内容有待完善。比如预算管理制度，制度本身的刚性约束不足，业务部门的无预算或超预算开支缺少相应的约束办法；比如政府采购制度，重采购轻程序的现象比较普遍，制度的严肃性不够；比如资产管理制度，定期盘点和账实核对等保护性措施落实不到位，也与制度不完善有关。
3.内控的宣传刚刚起步，“领导模范带头，人人遵守内控”的氛围没有形成。平时的宣传发动工作不到位，风险管控的理念没有深入人心，单位内部缺乏人人注重风险防范、处处强化责任意识的环境。加之加强内控不可避免的会造成工作手续繁琐，对工作效率会产生一定程度的影响，导致部分工作人员对加强内控有负面看法。
4.内控的评价与绩效考核初步接轨，但是内控的监督纠偏作用还没有发挥出来。每年的风险评估形式大于内容，与实际业务工作联系不够，起不到及时发现风险，实现既定内控目标的作用。内控评价只停留在“纸上文章”和应付检查，未对执行和监督起到有效作用。
二、对完善编办内控体系的初步考虑
1.明晰完善内控体系的思路。通过调研我们感到，编办建立完善内控体系，既要遵守一般内控体系的原则，也要符合编办特点。初步考虑，以预算管理为主线，以资产管控为核心，以单位层面为基础，突出业务层面，以科学的风险评估为支撑，以流程梳理与机制建设为重点，依托信息化手段，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，构建科学、合理、有效的内控体系。
2.对焦完善内控体系的目标。编办建立完善内控体系，根本的是实现对单位经济活动风险的防范和管控。在这个大目标之下，一要保证经济活动合法合规，二要保证资产安全和有效使用，三要保证财务信息真实完整，努力提高内部管理水平，适应机关治理体系和能力建设。
3.充实完善内控体系的内容。区分单位层面和业务层面，进一步完善相关内容。单位层面主要是8个方面：不相容岗位相互分离，建立健全关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互制约和监督；内部授权审批控制；归口管理，单位的信息系统建设实施归口管理；预算控制；资产保护控制；会计控制；单据控制；信息公开。业务层面主要是6个方面：预算业务控制；收到业务控制；政府采购业务控制；资产控制；建设项目控制；合同控制。
4.强化完善内控体系的监督。就是对编办内控体系的运行进行监督检查和自我评价，一是指定专门部门或专人对编办内控体系进行评价并出具自我评价报告。二是根据编办实际情况确定内控体系监督检查的方法、范围和频率。三是依据风险评估及自我评价报告，对内控体系进行完善，督促单位和部门进行相应整改。
三、完善编办内控体系的步骤措施
第一步：2023年6月底前，完成对编办内控体系的反思与评价，全面梳理问题，对完善内控体系提出基本思路、对焦的目标、充实的具体内容和强化内控监督的办法，对下一步完善内控体系制订步骤措施。
第二步：2023年12月底前，继续调研个别内控工作做的比较好的单位，收集准备相关资料，深化对内控体系的研究，结合单位实际，提出市委编办内部控制体系框架，为下一步制定编办内控手册奠定基础。
第三步：2024年初，结合2024年综合处工作要点和预算编制，提出制定编办内控手册的方案和费用预算，提请编办室务会研究通过，采取自建和聘请第三方相结合的办法，完成市委编办内控手册的编写，丰富完善编办内控体系。
（此文系市委编办综合处2023年度创新研究课题）
