关于城市更新和土地整备工作有关情况的研究

徐杰锋

随着我国城镇化发展，特大城市已逐步进入存量规划时代，由增量土地的外延发展走向存量土地的优化更新，实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求，也为推进城市治理能力提升创造了契机。习近平总书记强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“实施城市更新行动”。在此背景下，如何有效推进城市更新、完善城市治理体系，将是存量规划时代的重要趋势。本文对我市城市更新和土地整备工作相关机构编制运行实际进行梳理研究，并对相关工作提出优化建议设想，为提升我市城市治理体系和治理能力现代化提供参考。

一、概念定义

（一）城市更新

城市更新的概念依据不同历史背景，面向不同主体对象时是动态发展的。2019年中央经济工作会议上，习近平总书记首次提及城市更新理念，指出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推进以人为核心的新型城镇化、实施城市更新行动，客观上要求转变我国城市的发展模式，即从之前的以“数量增长”为导向的外延扩张为主转向以“质量提高”为指向的内涵提升为主，采取存量更新与增量调整并重的城市更新策略。

综上，我国现阶段对于城市更新的定义不只关注于物质环境的改善，也包含经济、社会、人文等非物质环境的提升。2020年12月21日全国住房和城乡建设工作会议要求，持续深入学习贯彻落实习近平总书记关于住房和城乡建设工作的重要指示批示精神，其中重要举措之一就是全力实施城市更新行动，推动城市高质量发展。

（二）土地整备

土地整备的本质是将各类产权关系复杂、空间发展无序、零散低效的土地，通过多方利益统筹协调，以利益共享和责任共担为原则，综合运用规划引导、土地重划、资金平衡等多种手段，立足于公共利益和城市整体利益的需要，重新进行边界划定和产权关系调整，整合成为产权清晰、成片、成规模的用地，为城市发展谋求更大、更高质量的发展空间。土地整备就是切实缓解土地供需矛盾，提升政府掌控土地资源能力的一种有效管理新模式。

对于城市高质量发展而言，城市更新和土地整备都是空间系统治理和优化发展的过程，是通过政府、市场和社会合作，将低效率、低品质空间及其承载的经济社会环境进行系统化和存量更新发展的过程，是实现城市中人、社区、产业、空间同步高质量发展的过程。

当前，南京城市土地资源日益紧缺，城市开发面临新挑战，为实现城市高质量发展，深入践行城市更新理念将成为今后南京城市规划建设的应有之义。

二、我市现状

（一）市级相关机构编制现状

从机构设置和职能配置看，市规划资源局牵头城市更新工作，制定城市更新相关政策，负责贯彻执行土地储备政策、承担土地征收征用管理等工作。市级其他有关部门也相应承担城市更新和土地整备相关职责，市建委承担全市国有土地房屋征收相关工作，牵头协调推进城市环境整治提升类建设工作；市房产局承担老旧住宅小区整治相关工作，负责全市危险房屋治理监管等。

从事业机构及职责任务看，市土地储备中心承担统筹管理全市土地储备工作职责，业务上主要接受市规划资源局指导；市土地整理和集体土地征收管理中心负责全市各类土地整理项目及集体土地征收管理日常事务性工作，业务上主要接受市规划资源局指导；市房屋征收指导中心承担全市国有土地上房屋征收与补偿的日常工作。

目前，各部门各司其职，但职责散落在多个部门，缺少整体谋划，还未形成全市一盘棋的行动策略。

（二）区级相关机构编制现状

我市城市更新工作主要涉及主城区土地整备，因此本文选取较具代表性的两个主城区了解相关工作开展情况。目前，建邺区城市更新和土地整备工作由区建设局承担，与规划资源分局之间不存在职责交叉部分，工作机制顺畅；秦淮区土地整备和城市更新工作由区政府牵头，建设、规资等部门参与，成立专项工作组，目前工作协调顺畅。

三、外地做法

（一）深圳市

深圳市政府负责统筹全市城市更新工作，研究决定城市更新工作涉及的重大事项。各区人民政府（含新区管委会）负责统筹推进本辖区城市更新工作。

市城市更新和土地整备局作为深圳市城市更新职能部门，由深圳市规划和自然资源局统一领导和管理，负责组织、协调、指导、监督全市城市更新工作，拟订城市更新政策，组织编制全市城市更新专项规划、年度计划，制定相关规范和标准。负责涉及城市更新项目的其他行政确认、行政处罚、行政检查、信息公开、信访维稳等相关事项。区城市更新部门负责本辖区城市更新组织实施和统筹管理工作。

“土地整备管理”、“辖区土地收回和房屋征收工作”及老旧小区、危旧房等城市更新主体对象的改造等职能均由城市更新部门承担，能够兼顾盘活低效存量土地及老旧小区改造等工作。

（二）上海市

上海市于2019年10月成立城市更新和旧区改造工作领导小组，下设办公室、城市更新工作小组、旧区改造工作小组。领导小组办公室设在市住房城乡建设管理委；城市更新工作小组设在市规划资源局；旧区改造工作小组设在市住房城乡建设管理委。为加快旧区改造和城市有机更新，上海市于2020年7月在上海地产（集团）有限公司设立城市更新中心。上海市城市更新中心作为全市统一的旧区改造功能性平台，将具体推进旧区改造、旧住房改造、城中村改造，以及其他城市更新项目的实施，现阶段将重点参与推进二级以下旧里的旧改攻坚。

（三）杭州市

据了解，杭州市前期先将市规划资源局、市住房保障和房产管理局所属2家相关事业单位，跨部门优化整合组建市土地房屋征收中心（市国土整治中心），为市规划资源局直属正处级事业单位，主要承担全市国有和集体土地房屋征收及补偿安置相关工作。待市土地房屋征收中心（市国土整治中心）有效运行一段时间后，按照工作实际需求和市委主要领导要求，又将市住房保障和房产管理局有关国有土地房屋征迁行政职能调整划转至市规划资源局，实现市域范围内国有和集体土地房屋征收及补偿安置职能统一到市规划资源部门，建立了城市更新和土地整备完整的工作职责体系。

四、优化设想与建议

立足现有部门架构及职能配置，在不进行跨部门职能整合前提下，健全完善工作体系，强化市规划资源局统筹协调职能，对所属相关事业单位进行整合，梳理明确职责任务，加强机构人员力量，协同相关市级部门、行政区、平台做好工作推进落实。

                                  （此文系作者的工作调研报告）