编外人员存在已久，但长期以来没有统一规范管理。自2008年开始，一些地方陆续自主探索编外人员管理方式，建章立制、清理规范，积累了一些经验。同时，编外人员管理也存在不足，对现有编制管理制度提出挑战。如何应对，加强对编外人员的管理，需要进一步探索。

一、如何界定编外人员管理范围

通常来讲，编外人员是指行政事业编制以外，由财政予以保障的各类工作人员。但由于编外人员一直没有统一的、明确的定义和范围，地方多根据工作实际，有针对性、选择性地确定编外人员范围，口径不一。

2019年起，机构编制年报统计工作增加了编外人员相关指标，将行政机构（事业单位）编外人数指标解释为行政机构（事业单位）中未使用行政编制（事业编制）且与本机构签订正式聘用合同或劳动合同的人员数，并明确不包括劳务派遣用工。很多地方在编外人员管理工作中，事实上，采取劳务派遣的用工形式更多。比如南京市级机关事业单位编外人员（除公安辅警外）中劳务派遣占42.8%，且公安辅警全部为劳务派遣；浙江等地也在积极推动编外人员由单位自聘向劳务派遣转变。据此，在上报年报数据时，若只统计单位自聘的编外人员，数量很少，严重脱离实际；若统计人数包含劳务派遣人员，又与统计要求不符，也会降低年报中编外人员指标的准确性。

此外，基层财政保障的人员构成非常复杂，尤其是镇街层面，对编外人员的范围界定更是混乱，比如一些新区或街道招聘的“雇员用工”，都是高学历高职称的专业人才，或有领导职务，或薪酬等于甚至高于编内人员，那么，这部分人与编外人员如何区分？再如社区工作者，经费由财政保障，其对社区负责，但社区又不是机关事业单位，是否要归为编外人员。网格员、社会工作者、党务专干等各种“吃财政饭”的人员，是否归为编外人员。这些问题没有明确，基层的编外人员底数根本无法理清。

范围不明、口径不一、底数不清，是当前编外人员管理难以规范化的首要原因，建议由更高层面出台规范化文件，明确编外人员的管理范围和管理主体，统一口径，这也是开展编外人员全国统一规范化管理的重要前提。

二、如何核定编外人员员额

目前，多数地方都将控总量、减总量作为编外人员核定目标。在开展编外人员管理工作的清理规范阶段，减总量很有必要，但进入管理成熟期之后，核定工作的重点需要转变。与编内人员相比，使用编外人员最大的优点是其灵活性，削减人员富余的部门员额，补充人员不足的部门，做到“劫富济贫”，最大程度地发挥用人效率，是编外人员管理工作应该追求的理想状态。如果只简单追求减总量，有悖于编外人员管理工作的初衷。

用人单位不需要使用的核定员额为空额，空额可分为两种：一种可称为“摩擦性”空额，即人员退休、离职和人员再招聘入职之间的过渡期造成的空额，应予以保留；另一种是由于工作力量充足，不需要使用的员额，应予以收回。但在实际工作中，区分两种空额并非易事，收回空额阻力很大，一些部门知道员额一旦被收回，再申请增加，程序复杂，非常困难，所以想方设法留住员额，甚至为了占住位子不惜进行不必要的招聘。这样就造成了不需要员额的部门占空位，真正需要员额的部门难增人的局面。

如何避免编外员额固化，可以探索转变核定方式。比如学习事业编制核定方式，划定全市编外员额总量红线，坚持编外员额核定总数量不得越过红线，将红线与编外实有人员之间的空额全部收回，并进行分类管理。大部分空额可作为待分配员额，对于确需补充工作力量的部门，在理由充分、经严格程序审查之后可予以增加；对于被收回少量“摩擦性”空额的部门，其再申请增加员额时，可减少审批流程，理由充分即可增加，以减少用人部门顾虑，降低空额收回阻力。同时，还可实施机关事业单位人员总量控制，建立行政事业编制与编外人员员额之间的互补机制，一个编制可以置换几个编外人员员额，促进用人单位细化工作岗位，需用编内人员的岗位用编制，非必需编内人员的岗位用编外，以此提升政府用人效能。

三、编外人员职业发展通道

在编外人员管理中，如何畅通编外人员的晋升渠道一直是重要议题之一。 2016年11月，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，第三十五条明确了“各地在招录人民警察或者事业编制人员时，对表现特别突出的警务辅助人员，可确定一定比例采取定向招录”。因此有观点提出，对于优秀的其他编外人员是否也可以“特招入编”，以此来激励编外人员队伍。我们认为，这种建议目前并不可行。一方面，个别优秀的编外人员“特招入编”，对于庞大的编外人员群体来讲，入编概率过低，产生的激励作用非常有限，更谈不上将其作为个人职业发展目标；另一方面，对于“特招入编”的优秀编外人员的“优秀”如何评定，是否能做到评价标准公正客观，是否能保证不会引发权力寻租的隐患，在目前我国行政事业单位人员编制“逢进必考”的大趋势下，是否有悖于“公开、平等、竞争、择优”的原则，这些都无法确定。

目前，很多地方都对编外人员进行分类施策。比如，绍兴等地将编外人员分为执法辅助、技术技能、特殊工种、窗口服务和普通辅助五大类管理。编外人员职业发展通道可在现有的分类管理基础上自成体系，除进行岗位细分，还可依据编外人员职业成长期进行职级划分，并区分职级待遇。比如工作满一定年限、考核连续2年优秀、工作中获得奖项、学历得到提升、取得一定的职业资格证书等，就可以相对应地提升职级，减少编外人员“一眼望到头”的焦虑感，让他们在工作中更有“盼头”。

另外，编外人员管理不能搞“一刀切”，对于一些有条件的、对岗位技术要求比较高的单位，可以采取特殊管理。比如，南京市市场监督管理局所属事业单位产品质量监督检验院编外岗位技术要求高，现有编外人员中，研究生及以上学历占46.9%，中级职称及以上占53.1%。市场监督管理局尝试将技术类编外人员纳入事业单位岗位管理，逐步实施同岗同酬制度，并与在编人员享受同等竞聘内设机构领导的权利，以此激励编外人员的创新作为，这样的有益探索值得借鉴。

四、如何确定编外人员薪酬标准

在编外人员管理中，反应最强烈的问题之一就是人员流动率高，其原因主要是薪酬待遇低。这里的薪酬待遇概念，更多指的是相对值，而非绝对值。比如经过调研发现，太原市警务辅助人员招聘门槛高，一般要求大专学历，并要经过笔试、面试等多重招聘程序，且人员队伍稳定，流失率低。相比较而言，南京市警务辅助人员招聘条件较宽，却依然存在招聘难、留人难的问题，每年南京市公安局都需到偏远地区进行招聘。其主要症结在于，两个城市警务辅助人员收入水平虽然绝对值相差不大，但是与民警的收入差距很大。南京市警务辅助人员收入水平不足民警收入水平的三分之一，而太原市警务辅助人员每月工资收入约占民警收入的一半左右。

目前，很多城市编外人员薪酬的确定和调整不是以编制内人员收入为基准的。比如南京市编外人员薪酬以城镇居民人均可支配收入为基准，湖州市编外人员薪酬以社会职工的平均工资为基准。这样的核定基准忽略了编外人员工作环境是在机关事业单位，最易和最多拿来比较收入的对象不是当地社会职工，而是编制内的同事。和身边同事的收入差距往往比收入的绝对值更能影响心理上的归属感和安定感。

鉴于以上分析，编外人员薪酬标准建议把编制内人员的薪酬水平作为参考基准。比如太原市公安局警务辅助人员薪酬是参考当地事业单位标准的90% 制定执行的。考虑到这样的参考基准对于有些地方财政压力很大，一些部门或岗位可以探索尝试在编外人员经费保障方面采取“核资不核人”的核定方式，通过减少人员规模来提升人均待遇水平。

五、编外人员岗位监管

很多地方都严格界定了编外岗位的使用范围。但个别部门和单位在实际使用编外人员时，并没有按照岗位职责安排工作，事业单位编外岗位的人员被借调到机关工作，本应由编内人员开展的工作由编外人员负责，这样的“混岗”现象很普遍。目前对编外岗位的监管，大多数地方还是空白。如何加强岗位监管，建议加快信息化建设，加强动态管理，可与部门绩效考核相联系，以此为抓手，提高部门对编外岗位监管的重视，进而推动编外人员岗位管理的规范化水平。